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为了进一步推进科学立法、民主立法、依法立法，提高地方立法质量，现公布《南通市政府规章制定办法（征求意见稿）》全文，征求社会各界意见。

有关单位和各界人士可以在2020年12月17日前，通过以下方式提出意见：

一、在本页面直接提出意见。

二、通过信函方式将意见寄至：南通市崇川区崇文路2号南通市司法局立法处（邮政编码：226007），并请在信封上注明“《南通市政府规章制定办法（征求意见稿）》征求意见”字样。

三、电子邮箱： ntsfjlfc@126.com。

四、电话/传真：（0513）59003851。

南通市司法局

2020年11月17日

南通市政府规章制定办法

（征求意见稿）

第一章  总则

第一条【立法目的】为了规范市人民政府规章的制定工作，保证规章制定质量，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条【适用范围】市人民政府规章（以下简称规章）的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估和清理等，适用本办法。

第三条【党的领导】制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，符合社会主义核心价值观的要求。

制定政治方面法律、法规的配套规章和重大经济社会方面的规章，应当按照规定及时报告市委。

第四条【制定原则】规章制定应当遵循以下原则：

（一）符合法定权限，遵循法定程序，符合宪法、法律、法规和其他上位法的规定，维护社会主义法制统一；

（二）坚持立法与改革决策相结合，推动政府职能转变，提高行政管理水平；

（三）依法、公平、合理地界定公民、法人和其他组织的权利与义务，以及有关行政机关的权力与责任；

（四）坚持从本地实际出发，突出地方特色，具有针对性和可操作性。

没有法律、法规的依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

第五条【政府职责】市人民政府对规章制定工作实行统一领导。

县（市、区）人民政府、市人民政府有关部门、开发区管理机构等应当按照本办法的规定和各自职责，做好规章制定的相关工作。

规章制定工作所需经费，纳入同财政预算予以保障。

第六条【主管部门职责】市司法行政部门负责统筹、组织、协调和指导规章制定工作，履行下列职责:

（一）负责组织编制年度规章制定计划；

（二）督促、指导规章起草单位完成规章起草工作；

（三）审查修改规章草案送审稿；

（四）负责规章制定过程中的协调工作；

（五）组织规章清理工作；

（六）培训培养立法人才；

（七）法律、法规规定的其他职责。

第七条【公众参与】鼓励社会公众有序参与规章项目征集、公开征求意见、听证、咨询论证、评估等。市司法行政部门可以选取有代表性的基层政府、社会组织、企业事业单位等作为立法基层联系点，听取意见和建议。

第二章  立项

第八条【规章立项】市人民政府所属工作部门或者县（市、区）人民政府认为需要制定规章的，应当向市人民政府报请立项。

第九条【项目征集】市司法行政部门可以于每年下半年向市人民政府所属工作部门、县（市、区）人民政府、开发区管理机构、有关组织征集下一年度规章制定项目建议，也可以通过走访基层单位、立法基层联系点以及在门户网站、报刊等媒体上向社会公开征集的方式，征集规章制定项目建议。

市人民政府所属工作部门、县（市、区）人民政府、开发区管理机构和有关单位认为需要制定规章的，应当于每年10月底前向市司法行政部门提出规章立项申请，对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。开展立法前评估（论证）的，提交立法前评估（论证）报告。

公民、法人和其他组织可以通过信函、电子邮件等方式向市司法行政部门提出规章制定建议。

第十条【规章计划拟订】市司法行政部门根据市人民政府统一部署，研究论证规章立项申请和规章制定建议，拟订年度规章制定计划。

第十一条【列入制定计划条】纳入年度规章制定计划的项目应当符合法律、法规规定的条件，并与省、市地方性法规和省人民政府规章制定工作计划相协调。

国家、省和市明确要求或者贯彻实施上位法迫切需要制定规章的，优先列入年度规章制定计划。

有下列情形之一的项目，不列入年度规章制定计划：

（一）拟规范的事项不属于规章立法权限的；

（二）法律、法规和国务院部门、省人民政府规章已有具体规定，无需再制定规章的；

（三）拟确立的主要制度与上位法相抵触，不符合国家有关方针政策或者不符合本市经济社会发展实际情况和需要的；

（四）通过制定规章保护部门利益或者有地方保护主义倾向的；

（五）相关问题能够通过制定行政规范性文件解决的；

（六）其他不适宜制定规章的情形。

第十二条【规章计划内容和项目分类】年度规章制定计划应当包括规章制定项目名称、起草单位、完成时间等，并按照规定程序报经市人民政府批准后公布实施。

规章制定项目分为正式项目和调研项目。正式项目是指经过论证、比较成熟的，当年提交市人民政府审议的项目。调研项目是指当年进行调研、论证，待条件成熟时提交市人民政府审议的项目。

第十三条【规章计划执行】市司法行政部门应当及时跟踪了解年度规章制定计划的执行情况，加强组织协调和督促指导。

年度规章制定计划在执行中需要新增或者调整规章项目的，应当按照规定申报、研究论证，并经市人民政府批准。

第三章  起草

第十四条【起草工作要求】规章由市人民政府确定的部门具体负责起草，涉及两个以上部门职能或者内容复杂的，可以确定由一个部门牵头会同其他部门共同负责起草，或者由市司法行政部门组织起草。

起草单位应当成立由单位负责人牵头的规章起草小组，制定起草工作方案，落实立法工作经费，明确责任人员、职责分工和工作进度安排，确保按照年度规章制定计划报送规章草案送审稿（以下简称规章送审稿）。

市司法行政部门应当对规章起草工作进行指导，根据需要提前介入起草工作，了解起草情况，参与调研、论证，提出意见和建议。

第十五条【委托起草】起草专业性较强的规章，起草单位可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织、立法专业团队起草。

委托起草的，起草单位应当向受委托方提供相关资料，并协助受委托方开展必要的立法调研、论证等。

第十六条【起草调研和征求意见】起草单位应当深入开展调研，总结实践经验，吸收借鉴国内外的立法成果，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

除依法需要保密的外，起草单位应当将规章草案及其说明向社会公开征求意见。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。

第十七条【起草听证】起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。

起草单位应当按照广泛性和代表性相结合的原则，确定听证参加人，还可以邀请人大代表、政协委员、有关行业协会代表、熟悉听证事项的专家等作为听证参加人。

听证会可以采取小型化、连续召开的方式进行，重点针对核心制度、核心条款听取意见。起草单位应当根据听证笔录制作听证报告，载明听证会的基本情况，归纳整理听证会意见，逐条阐述对意见的吸纳处理情况及其理由。

第十八条【听取企业行业意见】起草规章应当科学评估拟确立制度对各类企业、行业可能产生的影响及其程度和范围。对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，应当充分听取有代表性的企业、行业协会商会以及律师协会的意见。

制定规章对不同企业、行业影响存在较大差别的，应当综合考虑不同规模企业、行业的发展诉求、承受能力等因素，充分听取有代表性的企业、行业协会商会的意见，特别是民营企业、劳动密集型企业、中小企业等市场主体意见；涉及特定行业、产业的，应当有针对性地听取相关行业协会商会的意见；涉及特定区域的，应当充分考虑当地经济社会发展水平和产业布局特色，充分听取地方行业协会商会、律师协会的意见。

听取企业意见时，应当注重听取企业内部不同层级代表特别是职工代表的意见。

第十九条【部门协调】起草规章涉及其他部门职责和工作的，起草单位应当主动与有关部门协调，无法协调一致的，应当在报送规章送审稿等材料时说明情况和理由。

第二十条【公平竞争审查和风险评估】起草的规章涉及市场主体经济活动的，应当依法开展公平竞争审查。

起草的规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革或者重大行政措施等需要市人民政府决策的事项的，起草单位应当依法开展风险评估，提出解决方案，报市人民政府决定后方可写入规章草案。

第二十一条【起草审核】规章送审稿应当经起草单位承担法制工作的机构审核，由起草单位集体讨论决定，主要负责人签署。两个以上部门联合起草的，由各起草单位主要负责人共同签署后报送市人民政府。

第二十二条【送审稿报送要求】报送规章送审稿时，起草单位应当依法向市人民政府报送规章送审稿及其说明、立法依据对照表、对规章草案送审稿主要问题的不同意见和下列其他有关材料，并抄送市司法行政部门：

（一）上位法依据以及国内外有关立法资料；

（二）所规范领域的实际情况和相关数据，实践中存在的主要问题，调研报告；

（三）征求意见汇总材料；

（四）咨询意见，论证、评估报告；

（五）听证会笔录、听证报告；

（六）法律、法规规定的其他材料。

因特殊情况不能按时完成起草和报送工作的，起草单位应当向市人民政府提交书面报告说明情况，并抄送市司法行政部门。

第二十三条【起草说明规范】规章送审稿起草说明应当包括以下内容：

（一）制定规章的必要性；

（二）拟规范事项的现状和存在的问题；

（三）规章起草的基本过程；

（四）拟确立的主要制度、措施及法律依据；

（五）对不同意见的处理情况及理由；

（六）需要说明的其他问题。

立法依据对照表应当列明上位法依据以及相关政策文件、外地立法等参照依据。

第二十四条【补充和退回】报送规章送审稿不符合规定的，市司法行政部门构可以要求起草单位在10日内补充相关材料。起草单位未按要求补充相关材料的，市司法行政部门可以将规章送审稿退回起草单位。

第四章  审查

第二十五条【审查主体和内容】规章送审稿由市司法行政部门统一审查，起草单位予以配合。

市司法行政部门主要从以下方面对规章送审稿进行审查：

（一）是否符合本办法第三条、第四条的规定；

（二）是否与有关规章协调、衔接；

（三）设定的主要制度是否合法且确有必要；

（四）公民、法人和其他组织的意见是否妥善处理；

（五）是否符合立法技术要求；

（六）需要审查的其他内容。

第二十六条【暂缓审查】规章送审稿有下列情形之一的，市司法行政部门可以退回起草单位，暂缓审查，书面告知理由：

（一）在合法性、合理性上存在重大问题，或者明显不符合国家有关政策的；

（二）重复上位法规定，解决本地实际问题针对性不强，没有制定必要的；

（三）在立法技术上存在较大缺陷，需要作全面调整和修改的；

（四）有关部门或者组织对主要内容存在较大争议，起草单位未与其协商的；

（五）制定规章的基本条件尚不成熟、发生重大变化，暂不适宜制定规章的；

（六）未按照规定公开征求意见，依法应当举行立法听证会而未举行的；

（七）不宜继续审查的其他情形。

第二十七条【征求部门意见】市司法行政部门应当将规章送审稿书面征求市人民政府有关部门、县（市、区）人民政府、开发区管理机构的意见。

市人民政府有关部门、县（市、区）人民政府、开发区管理机构应当在规定的时间内书面反馈意见，并加盖本单位印章。因故未能按期反馈的，应当及时向市司法行政部门说明理由，逾期未反馈且未说明理由的，视为无意见。

第二十八条【公开征求意见】市司法行政部门应当通过市人民政府门户网站、南通政府法制网等渠道，全文公布规章送审稿征求社会各界的意见，并就规章送审稿涉及的主要问题进行实地调研，听取有关方面的意见。

第二十九条【论证咨询】规章送审稿涉及重大、疑难问题以及重大利益调整的，市司法行政部门应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。

市司法行政部门可以根据实际需要建立立法咨询专家库。

第三十条【修改建议处理】市司法行政部门对征求到的修改建议或者意见进行整理研究，必要时可以通过媒体对修改建议或者意见的采纳情况统一作出反馈，对不予采纳的同时说明理由。

第三十一条【不同意见处理】有关部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市司法行政部门应当进行充分协调，不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和市司法行政部门的意见报请市人民政府决定。

第三十二条【审查后处理】规章送审稿经审查后，市司法行政部门应当按照下列规定办理：

（一）立法条件成熟的，形成提交市人民政府审议的规章草案和说明；

（二）对矛盾较大难以协调一致的，提出修改建议，报市人民政府决定；

（三）因情况变化应当暂缓制定，或者可以以其他形式发文的，经市人民政府同意，通知起草单位。

第三十三条【提请审议】规章草案和说明由市司法行政部门主要负责人签署后，提请市人民政府审议。

第五章  决定、公布和备案

第三十四条【审议】规章应当经市人民政府常务会议或者全体会议审议通过。

审议规章草案时，由市司法行政部门对规章草案作说明，起草单位负责人根据需要对有关问题作补充说明。与规章草案有关的部门或者单位应当指派其主要负责人列席会议。会议列席人员应当事先熟悉规章草案的相关内容，并携带本部门或者单位向市司法行政部门出具的最终书面意见。

第三十五条【签署与公布】规章草案经审议通过后，市司法行政部门应当组织起草单位根据审议意见修改规章草案，并将修改后的规章草案报请市长签署命令予以公布。

规章公布后，应当及时在市人民政府公报、门户网站和本市行政区域范围内发行的报纸上刊载。市人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

第三十六条【报送备案】规章应当自公布之日起30日内，按照规定向国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府和市人民代表大会常务委员会报送备案。

第三十七条【规章解读】规章实施单位负责规章的条文解读。自规章公布之日起30日内，经市司法行政部门审查，规章实施单位应当在市人民政府门户网站对规章进行解读。必要时，可以采取专题访谈，召开新闻发布会、宣传贯彻会、培训会等方式进行解读。

对于涉及面广、社会影响大或者专业性强的规章，规章实施单位可以会同市司法行政部门组织编写规章释义。

第六章  解释、评估、修改和废止

第三十八条【规章解释】规章的解释权属于市人民政府。

规章的规定需要进一步明确具体含义或者规章制定后出现新情况需要明确适用依据的，由规章实施单位提出解释意见并经市司法行政部门审查，也可以由市司法行政部门直接提出意见，报请市人民政府批准后公布。

第三十九条【规章后评估】规章实施单位应当按照国家和省有关规定开展规章立法后评估。必要时，市司法行政部门可以组织规章实施单位开展立法后评估，评估结果应当作为修改、废止规章以及完善配套制度的重要参考。

规章立法后评估可以委托有关专家、教学科研单位、律师事务所等实施。

第四十条【规章清理】市人民政府可以每5年组织一次对规章的全面清理。根据国家、省要求或者本市经济社会发展需要，及时组织对规章的专项清理。专项清理的规章其他条款涉及与新的上位法不一致的，应当一并予以修改。

市司法行政部门具体组织开展规章清理的，按照下列程序进行：

（一）市司法行政部门明确清理的范围、标准、时间节点等要求；

（二）经主要负责人签署意见并加盖公章后，规章实施单位向市司法行政部门报送建议保留、修改或者废止的书面清理处理建议，列明规章名称、文号、修改前后的对照条文，拟修改或者废止的依据和理由；

（三）市司法行政部门对规章实施单位清理处理建议进行审核，通过座谈会、论证会、协调会和实地走访、书面咨询等多种形式，对清理处理建议进行论证协调；

（四）市司法行政部门草拟清理决定草案，提出提请市人民政府常务会议或者全体会议审议的建议；

（五）清理决定草案审议通过后，市司法行政部门应当组织规章实施单位根据审议意见进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署命令予以公布，并及时在市人民政府公报、门户网站和本市行政区域范围内发行的报纸上刊载。原有规章信息应当及时予以更新。

第四十一条【规章修改和废止】规章有下列情形之一的，应当予以修改或者废止：

（一）依据的上位法已经修改或者废止的；

（二）主要内容被新公布的上位法或者其他规章替代的；

（三）调整对象已经消失或者规范的内容已经不适应社会实际需要的；

（四）其他应当修改或者废止的情形。

修改、废止规章，按照规章制定的有关规定执行。

规章修改后，应当及时公布新的规章文本。

第四十二条【修改废止建议】规章在施行过程中，有下列情形之一的，规章实施单位应当及时向市人民政府提出修改或者废止的建议，并抄送市司法行政部门：

（一）与新制定的上位法抵触或者所依据的上位法已经修改、废止的；

（二）规章内容已经被新制定的法律、法规、规章替代的；

（三）制定规章所依据的实际情况发生重大变化，规定的内容不合理或者难以执行的；

（四）经评估、清理认为不适应全面深化改革和经济社会发展要求的其他情形。

市司法行政部门对修改或者废止规章的建议进行研究论证，确需修改或者废止的，按照本办法的有关程序执行。

第四十三条【规章数据库和档案】本市建立完善规章数据库管理机制，将现行有效规章目录和文本、规章修改、废止等情况纳入数据库管理，实现规章动态化、信息化管理，方便公众查询使用。

市司法行政部门和起草单位应当加强立法文件材料的收集、整理和归档工作，保证规章立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估和清理等立法活动档案齐全、完整，便于追溯查询。

第七章  附则

第四十四条【参照执行】拟订市人民政府提请市人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规草案，参照本办法的有关规定执行。

第四十五条【施行日期】本办法自年月日起施行。2015年11月12日市人民政府常务会议通过的《南通市政府规章制定办法》（市人民政府令第1号）同时废止。