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关于完善行政行为自我纠正制度建设的建议：

党的二十大提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。其中，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。2021年7月，市中院联合市委依治办、市司法局联合出台《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》（以下简称《意见》），在全国首创行政行为自我纠正制度，要求行政机关对发现存在的行政行为违法或不当的问题，要依法主动及时纠正，对造成行政相对人合法权益损失的，要依法及时给予补偿、赔偿。该项制度的实施，对推进法治政府建设、预防和化解行政争议、加强行政争议诉源治理等方面成效显著。2022年7月，《江苏省行政程序条例》制订出台，将行政行为自我纠正吸收为一项地方立法制度。2022年11月，省委依治办、省法院和省司法厅联合在南通召开全省行政行为自我纠正制度经验交流暨工作推进会，提出行政行为自我纠正省域全覆盖的工作目标。南通是行政行为自我纠正制度的提出者、发起者，南通行政行为自我纠正制度的创新实践，应当成为全市依法行政的重要抓手，成为行政机关及其工作人员的行动自觉，成为解决行政争议、优化官民关系的重要方面，并成为全省工作目标实现的示范和样本。

一、建立完善行政行为自我纠正制度的现实考虑

一是行政案件高位运行，需要从问题的症结入手推动行政争议实质性化解。近年来，南通市一审行政收案基本保持在1500件左右，收案数居江苏省地级市前列，2021年全市一审收案超过1900件，同比增长接近30%。有的当事人因最初的利益诉求未获得妥善解决，反复申请行政机关政府信息公开和履行职责，就关联领域的行政行为提出复议、诉讼。据统计，这类案件占比超过一审收案数的20%。一人多诉、一事多诉、衍生诉讼现象成为当前依法行政和行政审判的痛点、难点和堵点。“解铃还需系铃人”。解决这类问题，应当追根溯源，由具有法定职责的行政机关作为第一责任人，俯下身去，认真对待、妥善处理当事人的利益症结，从根源上解决问题。

二是行政机关败诉率总体偏高，需要从行政行为的前端着眼推动严格执法。分析近年来行政机关一审败诉案件发现，行政机关的执法初衷是好的，但有的为了追求效率，未能严格遵守法律规定，忽视了对当事人合法权益的保障。2021年，南通市行政机关一审败诉率达16.4%，高于全国和江苏省行政机关一审败诉率平均水平。虽然行政机关败诉率不能与行政机关的依法行政水平完全划等号，但行政机关是“尊法学法守法用法”的表率，应当带头严格执法，树立良好形象。通过在行政诉讼中引入自我纠正制度，由作出行政行为的行政机关主动、及时纠正违法不当的行政行为，有利于行政机关工作人员“举一反三”，推进严格规范公正文明执法，防止类似违法情形反复出现。

三是少数行政争议长期得不到实质解决，需要从纠纷解决的实际效果考虑推动行政机关担当主体责任。推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平，需要行政机关积极履行主体责任，发挥示范作用。有的行政案件反映，少数行政机关对当事人的诉求表达一推了之、不闻不问，对解决行政争议持放任态度，等“法院说了算”。有的行政争议长期得不到解决，当事人反复、多次提起行政诉讼。建立自我纠正制度，由行政机关主动“善后”，主动与当事人协商解决补偿、赔偿问题，尽早尽快保障当事人合法权益，有利于树立责任政府形象，并减少因纠纷迟迟得不到解决而耗费的执法、司法成本。

二、推进实施行政行为自我纠正制度的举措成效

（一）构建行政行为自我纠正制度体系，确保规范、有序开展自我纠正工作

一是开展最高人民法院司法研究重大课题“行政争议诉源治理机制研究”调研工作，探索提出完善行政争议诉源治理机制建设的建议，得到最高法院周强院长批示肯定。向市委、市政府报送《关于建立行政行为自我纠正制度的报告》，反映建立自我纠正制度的必要性、可行性、迫切性。根据市委批准，联合市委依治办、市司法局先后于2021年7月和2022年2月出台《意见》和《行政机关行政行为自我纠正工作指引》（以下简称《指引》），并于2022年3月发布《实施行政机关行政行为自我纠正制度问答》。

二是明确自我纠正制度的实施主体、动议来源和应当纠正的情形等基本内容。根据《意见》，自我纠正是依法行政的应有之义，各级政府及所属职能部门对发现的存在违法情形的行政行为，均应当及时纠正。行政机关可以主动纠正违法行政行为，也可以依据上级行政机关或其他国家机关的建议以及当事人的投诉、举报、申诉、检举启动自我纠正程序。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是责任主体，继续行使职权的行政机关不明确或者没有相应行政机关的，组建原行政机关的行政机关或者原行政机关所属的人民政府是责任主体。根据《指引》，行政行为是否超过复议、诉讼期限，关系到行政法律关系的稳定性，所涉及的自我纠正情形相应也有所区别。一方面，行政行为未超过申请行政复议或者提起行政诉讼期限，但有以下情形之一的，行政机关应当自纠：⑴主要证据不足的；⑵适用法律法规错误的；⑶违反法定程序的；⑷超越法定职权或者滥用职权的；⑸明显不当的；⑹行政机关不依法履行法定职责；⑺其他依法应当纠正的情形。另一方面，行政行为超过申请行政复议或者提起行政诉讼期限，但有下列情形的之一的，行政机关应当进行行政自纠：⑴因房屋征收等行政行为存在重大明显违法情形导致行政相对人的合法权益受到损害，一直未依法得到赔偿的；⑵因重大明显违法情形导致行政相对人的合法信访诉求一直未依法妥善解决且信访程序尚未终结的；⑶其他依法应当纠正的重大违法情形。

三是根据行政行为法律效果的不同设定不同的纠正处理机制。不同类型行政行为对相对人损益或者授益等方面具有不同的法律效果，行政机关纠正不法的行政行为时，应当兼顾对行政相对人、利害关系人权益的影响以及公共利益的损益程度，作出不同处理。根据《意见》和《指引》的规定，行政机关自我纠正违法行为应当综合考虑国家利益、公共利益及他人合法权益等因素，全面衡量后作出是否撤销或者变更决定，并采取相应的补救措施。具体来说，行政机关应当根据不同情况，分别作出如下处理：⑴经审查认为不属于行政自纠范围的，应当书面告知行政相对人不适用行政自纠；⑵减损权利或者增加义务的行政行为违法的，应当撤销或者变更，并可以重新作出行政行为；⑶授予权益的行政行为违法的，应当综合权衡行政行为种类和状态、违法严重程度、撤销对受益人的影响、不撤销对公共利益和第三人的损害等因素，决定是否撤销或者变更行政行为；⑷行政行为存在文字错误或者计算错误，程序轻微瑕疵等情形，但未侵犯申请人合法权益的，可以对原行政行为予以更正或者补正；⑸行政相对人以欺骗、贿赂等不正当手段取得授予权益的行政行为的，应当撤销，基于该行政行为获得的利益不受保护；如撤销可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；⑹行政机关撤销、变更原行政行为，给行政相对人的合法权益造成损害的，应当依法恢复原状或者退还财物，不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

四是及时总结推广经验。及时向上级法院报送工作情况，相关经验材料被最高法院行政庭《行政审判通讯》刊发。2022年7月，《江苏省行政程序条例》出台，将行政行为自我纠正制度吸收为地方性立法制度。2022年11月，省委依治办、省法院、省司法厅在南通召开全省行政行为自我纠正制度经验交流暨工作推进会，在全省推广这一制度举措。

（二）以行政争议实质解决为目标导向，通过行政行为自我纠正切实保障人民群众合法权益

一是健全完善行政诉讼与行政复议、行政程序分流机制。加大对起诉立案材料的甄别，对依法应当或者可以行政复议、行政裁决的纠纷，在立案前指引当事人提起行政复议、选择向行政机关申请先行处理，将自我纠正导入行政程序。2022年全市行政一审收案1436件，诉前分流106件，收案数同比下降25.8%。

二是坚决防止就案办案，引导原告就实质诉求、核心争议提起行政诉讼，并据此确定案件审理方向。实行“首审负责制”，同一当事人提起的相关诉讼，由同一承办法官及所在合议庭审理，重点对原告的合法权益是否保障到位、被告行政机关是否依法履职进行审查，在此基础上引导行政机关自我纠正。提升自我纠正效果。

三是深化与司法行政部门“2+X”府院联席会议机制，推动行政争议多元化解平台建设，借助行政负责人出庭应诉等机制，引导行政机关提出一揽子化解方案，努力通过一个案件的审理彻底解决问题，消除一人多诉、一事多诉、程序空转等现象。及时协调纪检监察部门对“自我纠正容错”，对“拒绝纠正问责”，鼓励行政机关主动查纠违法行为，敢于和善于运用自我纠正防范风险、规范行为、化解矛盾。2022年，全市行政一审案件行政负责人出庭应诉率99.1%，调撤案件占比达26.5%。

（三）牢牢把握行政行为合法性审查标准，通过行政行为自我纠正推动严格依法行政

一是坚持以行政行为合法性审查为前提，从认定事实、适用法律、职责依据、行政程序等方面，审查判断被诉行政行为是否存在违法不当，是否存在行政补偿、赔偿责任。建议有关部门引入“纠正容错”机制，视情对待行政败诉考核与责任追究。《意见》出台以来，行政机关在行政诉讼中自我纠正200余件，行政一审败诉率下降到2022年的7.5%。

二是坚持个案纠正与类案纠正相结合，运用行政审判白皮书、司法建议等机制，及时对面上存在的执法普遍性问题提出意见建议，帮助提高行政管理水平。围绕市委、市政府提出的“招商引资突破年”目标，依法审理涉政府采购行政案件，向市委、市政府报送《进一步规范行政机关为新开办企业提供印章刻制服务、优化营商环境的报告》，得到市主要领导批示肯定，相关建议被省法院、省委办公厅采纳，推动行政审批部门开展专项清查活动，消除行政性垄断等相关领域违法行为。妥善化解招商引资系列案件行政争议，向市委、市政府报送《关于招商引资行政案件审理情况的报告》，对地方政府在招商引资过程中存在的土地、财税、建设、协议等问题提出合法化建议，得到市主要领导批示肯定。

三是坚持典型案例示范引导。发布自我纠正典型案例20余件，涉及社会治安、市场监管、行政登记、工伤认定、征收补偿等多个领域，全面反映行政执法问题、纠正经过、建议纠正理由和纠正效果，为行政机关的实际操作提供范本。

三、完善行政行为自我纠正制度的建议

一是尽快将实践经验转化为地方立法成果。行政行为自我纠正是我市的一项重要法治创新成果，在《江苏省行政程序条例》已经将该项制度纳入地立性立法后，围绕制度的细化完善和落实，市有关部门应当加强与市人大常委会法工委等部门联系，进一步做好理论研究和配套制度起草工作，《意见》和《指引》的相关内容经实践检验成熟可行的，尽快上升为南通市地方性法规或者地方政府规章，努力将制度优势更好转化为国家治理效能。

二是推动形成行政争议预防和化解的整体合力。预防和化解行政争议是一项整体工程，其中，行政程序是“主阵地”，行政复议是“主渠道”，行政诉讼是“最后一道防线”。落实和完行政行为自我纠正制度，应当坚持一盘棋思路，进一步加强行政机关、复议机关、人民法院的良性沟通，注重协同推进，发挥整体合力。人民法院行政审判工作应当聚焦重点领域、重点人群，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，加大案件审理力度，及时引导和督促行政机关依法履职，最大限度凝聚共识，使更多行政争议彻底解决、案结事了。

三是推动事后“被动纠正”向事前、事中“主动纠正”转变。加快推进社会治理现代化、提高社会治理能力，要求“矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。从实践来看，行政机关自纠更多是在行政争议发生以后的被动纠正，事前、事中主动纠正总体偏少。围绕全面推进法治政府建设，进一步提升法治意识和法治思维，推动将依法行政、有错必纠融入行政决策、行政调查、行政决定等各个环节，推动工作重心从化解行政争议向预防行政争议转变。

四是在多领导、多层面推动行政争议源头治理。聚焦民生领域、关键环节，扎实开展行政执法、行政复议和行政审判工作，认真做好典型案例的筛选、培育和推广，努力通过规则引领，及时转变执法、司法理念，切实纠正存在的问题，推动全面建设法治政府。进一步健全府院沟通、行政负责人出庭应诉、行政审判白皮书、重大事项报告等工作制度，采取更多“惠民生、暖民心”举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，更加公平及有效率地预防、化解和减少行政争议。

章智敏代表：

您提出的《关于完善行政行为自我纠正制度建设的建议》收悉，现答复如下：

我局认为您的建议非常有意义，从四个方面提出的建议对我市着力推进行政行为自我纠正工作很有启发和帮助。

2021年7月我市在全省率先出台《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》，实现行政行为自我纠正制度“开篇破题”，2022年2月配套出台《南通市行政机关行政行为自我纠正的工作指引》。“建立违法行为自我纠正制度”“积极推动行政行为自我纠正工作”相继写入《法治南通建设规划（2021～2025年）》《南通市贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2021～2025年）〉实施方案》。2022年5月市人大常委会以出台《关于全面提高行政机关执法能力和水平的决定》的形式，将行政行为自我纠正纳入人大监督范畴。2022年11月，全省行政行为自我纠正制度经验交流暨工作推进会在南通召开。我市实现行政行为自我纠正工作制度化、常态化、长效化推进，取得明显成效。

一是助推政策更明晰。行政行为自我纠正制度，明确行政机关主动、及时处理违法状态，减轻行政相对人寻求救济的负担，也助推最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部于2021年11月18日联合出台《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，要求坚持依法纠错、救济权利，推动此类问题得到妥善处理，充分维护了当事人的合法权益。

二是执法行为更规范。自我纠正制度要求行政机关在行使行政权力时，对相关制度、流程、环节的法治化予以内省，一旦发现确有违法，勇于刀刃向内向自我“亮剑”，及时纠偏。通过开展“厚植为民情怀，提升执法水平”主题教育、基层综合执法规范化建设专项行动等多种形式，不断推进严格规范公正文明执法，全面提升行政执法整体水平。

三是诉源治理更靠前。行政机关主动积极自行纠正违法行为，化被动“应诉”为主动“更正”，使一部分行政纠纷止步于行政复议诉讼前，既节省了司法资源，减少了群众诉累，更从源头上畅通了行政争议实质性化解的渠道。2022年，全市新收一审行政诉讼案件1578件，同比下降10.9%；全市行政机关败诉率7.4%，同比下降9个百分点，有效压降行政诉讼。

四是法治环境更优化。行政行为自我纠正制度的施行，出“真招”、动“真格”，强化法治监督，持续深化依法行政，倒逼行政机关努力“让每一个案件经得起时间的考验”，进一步提升了行政执法的公信力和执行力，营造了公正的行政执法环境和良好的法治制度环境。我市推进行政行为自我纠正工作，获评江苏省法治政府建设示范项目，《江苏省行政程序条例》将这一创新做法上升为省级立法，《新华日报》、北京西路瞭望、《人民法院报》等多家媒体广泛关注，先后报道相关做法。

今年以来，全市行政案件败诉率略有上升，部分地区行政败诉情况有抬头趋势，行政行为自我纠正制度大有可为。8月2日，市人大监司委召开人大代表建议专题督办会，根据会议要求，为进一步深化行政行为自我纠正制度，我们接下来将重点围绕以下四个方面开展工作。

一、立法制规，做强自我纠正“整合”篇章。行政行为自我纠正制度，是行政机关自我革命的改革创新之举，为全面依法行政、推进法治政府提供了持久动力。我们将在抓好《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》《南通市行政机关行政行为自我纠正的工作指引》相关制度贯彻落实情况调研督察的基础上，进一步持续深化行政行为自我纠正制度和配套制度，固化制度优势。加强与市人大常委会法工委等部门联系，研究深化《意见》和《指引》中经实践检验成熟的内容，努力申报作为立法调研项目，推动将制度优势更好转化为治理效能，更好发挥固根本、利长远作用。

二、联动聚合，做好自我纠正“事合”篇章。行政行为自我纠正是一项系统工程，需要调动各方面积极因素，形成齐抓共管的良好局面。各级党委和政府要加强对行政行为自我纠正工作的领导，强化统筹谋划，明确职责分工。各级党委要发挥主责作用，牵头做好行政行为自我纠正工作的推进和组织实施。法院和司法局要加强组织推动和指导监督，在预警提示、通报告知、统计口径、案例发布、重点案件处理等方面加强沟通协调，增强行政行为自我纠正工作实效。各级行政机关要高度重视行政行为自我纠正工作，强化主体责任，做到有申请必回复，应纠尽纠，不断推动行政争议实质性化解。

三、全周期推进，做精自我纠正“力合”篇章。坚持把行政行为自我纠正工作挺在行政争议化解的前端，加大对行政强制、行政处罚、行政确认等易发争议的排查，做到早发现、早处置。加强调查研究，围绕自我纠正实践中出现的新情况、新问题，及时提出合理建议，推进行政行为自我纠正制度落地生根。建立行政争议预测、防范、处置的“全周期链条”处置机制，积极探索自我纠正与府院联动、法律援助、行政机关负责人出庭应诉、司法建议等既有制度的融合路径，激发自纠制度效能。建立行政行为自我纠正工作统计机制、责任追究机制、容错免责机制，进一步提升规范行政执法、推动法治政府建设作用。

四、诉源治理，做优自我纠正“心合”篇章。坚持全市上下左右“一盘棋”，预防和化解行政争议是整体工程，强化行政机关“主阵地”、行政复议“主渠道”、行政诉讼“最后一道防线”作用。指导督促各地各部门牢牢把“自我纠正、化解争议”作为主旨目标贯穿始终，做好建章立制、排查提醒、自纠整改“三部曲”，完善行政争议预警、协商沟通、部门协作、监督考核等配套衔接机制。市委依法治市办将行政行为自我纠正作为党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责内容，推动领导自我纠正工作亲自部署、纠正环节亲自协调、纠正任务亲自督办。市委依法治市办还将对行政争议发案量和败诉案件较多的镇街开展提级法治督察，实地敦促行政行为自我纠正制度落实。