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关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的建议

十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法），于2021年7月15日施行。国务院于2021年11月15日下发【2021】26号通知，要求各级政府进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》，要充分认识贯彻实施行政处罚法的重要意义，对加强学习、培训和宣传工作，进一步规范行政处罚的实施，持续改革行政处罚体制机制，加强对行政处罚的监督等方面均提出了具体要求。

我市历年来在法治政府建设以及贯彻实施行政处罚法方面已取得很大成就，初步形成了全市上下各政府部门、行政机关齐抓共管、整体联动的良好局面。在普法宣传、履职担当、执法质量、责任追究、考核奖惩等方面都有了比较全面的体制机制。行政复议、诉讼案件逐年减少，优化了营商环境。但是，由于少数行政机关没有能够全面正确贯彻实施行政处罚法，对“谁执法、谁普法”的行政责任制执行不力，怠于法律业务学习培训，导致部分行政执法人员尤其是一线执法人员法律素养和执法水平良莠不齐。在行政执法实践中，仍然不断产生一定数量的行政纠纷，导致在行政复议、行政诉讼中，因认定事实不清，适用法律错误或者量罚不当，被撤销或者变更行政处罚决定或者责令重新作出行政处罚，甚至败诉的结果，在人民群众中造成了不好的影响。

新时代，人民群众对美好生活的向往和期待显著增强。反映在政府职能上，就是对国家机关管理行政事务提出了更高的要求。过去那种单纯的严格执法、固化执法的理念已经不能胜任新时代发展要求。近年来，各地不断涌现的“柔性执法”、“人性化执法”、“在服务中管理”、“首违不罚”、“以宣代罚”等新的执法理念和机制，让行政执法有了温度，较好反映了人民群众的热切呼声和行政执法机关的良好回应。

基于以上考虑，对我市进一步贯彻实施行政处罚法提出几点意见和建议：

一、各行政执法机关要充分认识全面正确贯彻实施行政处罚法的重要意义，加强法律、业务学习培训，并做好普法宣传工作。

1、各行政执法单位要充分认识到行政处罚法是规范政府行为的一部重要法律。贯彻实施好新修订的行政处罚法，对严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效实施行政管理，优化法治化营商环境，加快法治政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。

2、加强人员学习、培训。要制定计划，对全体行政执法人员进行系统的法律、业务培训。不仅要培训新修订的行政处罚法，还要结合各行政部门业务口的行政法律法规进行系统的业务培训，厘清上位法和下位法、母法和子法、一般法和特别法的关系。避免在执法实践中生搬硬套，片面执法，粗暴处罚，引发行政纠纷。各行政机关要以学习、培训新修订的行政处罚法为契机，在各行政条块战线，认真学习、培训相关行政管理法律、法规，为辖区行政管理执法、普法宣传打下坚实的法律基础。

3、加强普法宣传。各行政执法单位要严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，建立普法计划清单，对辖区被管理对象实行全方位无死角普法宣传工作。做到对被管理对象处罚前至少1-2次普法宣传教育，或者边检查边普法，以检查促普法，把普法教育落实到实处。做到“没有普法就没有处罚”，杜绝以处罚代替普法宣传教育的逐利执法。把行政机关的普法教育、行政处罚和被管理对象学法、守法，自觉维护自身合法权益有机结合起来，做到普法有目的、有针对性，学法、守法有积极性和紧迫感，让被管理对象切实感受到学法、守法与维护切身利益紧密相关。努力使普法宣传教育、行政执法的社会效果最大化。

二、进一步规范行政处罚的实施，持续改革行政处罚体制机制。

1、行政机关要坚持执法为民。新时代我国的社会基本矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。为了营造更高要求的法治化营商环境，促进经济社会发展，增强人民群众的获得感、幸福感，行政机关和行政执法人员要切实转变执法理念，要创新管理服务模式。行政执法是为了人民群众的生活更安定、更安全、更有秩序、更加美好。不能为了处罚而处罚，要杜绝逐利执法。行政机关要转变工作思路和作风，要关心被管理对象的生产、生活困难和经营难题，在职责范围内尽力为人民群众排忧解难。要细化行政管理规则要求，积极引导被管理服务对象依法合规经营。各地在执法实践中探索出来的诸如城市管理执法，变“装上车为搬进屋”，交警查处违停变简单“贴条处罚”为首次违停贴“违停警示单”或给车主发“违停信息提示”等等，受到了人民群众一致好评。拉近了行政执法机关和人民群众的思想感情，体现了社会主义制度的优越性。

2、行政处罚要坚持宽严相济。各行政执法机关要全面推行行政裁量基准制度，规范行政处罚裁量权，确保过罚相当，防止畸轻畸重。要全面正确贯彻实施好新行政处罚法“首违不罚”的规定，减轻被管理对象处罚负担。“首违不罚”即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”首违不罚并不是简单的不罚了事，要有必要教育，通过纠正违法并辅以普法宣传，达到让违法者知错、认错、改错的目的。各行政机关可以根据实际制定发布包容免罚清单，对当事人首次、轻微违法免于处罚的，可以采取签订承诺书、发放违法警示单等方式教育、引导、督促其学法守法，让人民群众感受到行政执法的温度。

三、加强对实施行政处罚的监督。

1、各级行政机关对本部门办理的行政处罚案件，要创新执法监督方式，要全方位、全流程监督，提升行政执法质量。要考核、考评行政处罚案件处罚前普法宣传工作执行情况，使行政处罚与普法宣传相辅相成，相得益彰。要完善执法行为动态监测、案卷评查、错案责任追究等制度机制，要定期评选优质案件卷宗，加以表彰推广。执法质量是行政管理工作的生命线，切不可因粗暴执法、错误执法、不当执法伤害了人民群众的思想感情。

2、政府行政复议部门要为行政复议案件严格把好质量关。对于行政处罚案件因程序严重违法不能补正的，对于案件事实不清、证据不足的，对于适用法律错误的或者量罚明显不当的，要坚决撤销、变更行政处罚决定或者责令重新作出行政处罚。并且以案释法，做好典型案例剖析，以执法通报的形式下发给办案行政机关。各行政执法机关要以具体的行政复议案件作为行政执法人员的教育培训生动教材，以增强行政机关工作人员的法治观念、业务素质，逐渐减少违法或不当的行政行为。

徐征曦代表：

您提出的关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的建议收悉，现答复如下：

针对您提出的意见建议，我局认真研究讨论，予以采纳，并积极贯彻落实以下举措：

一是积极学习宣传新行政处罚法。自新修订的《行政处罚法》颁布以来，我局积极推动各行政执法机关学习贯彻落实。第一时间将新修订的《行政处罚法》纳入普法任务计划及行政执法人员培训重点课程，并于2021年6月印发《行政处罚法（2021修订）学习与适用指引》。推动各执法机关严格落实“谁执法、谁普法”普法责任制，市级各行政执法机关纷纷通过召开各类学习、培训会议，组织研讨等形式开展学习宣传，营造浓厚的学法、普法、用法氛围。去年12月以来，全市行政执法机关“厚植为民情怀、提高执法水平”主题教育开展，习近平法治思想、新修订的《行政处罚法》等纳入必修课，要求全市行政执法人员要“厚植为民情怀”，严格规范公正文明执法。

二是结合新行政处罚法最新规定，及时调整规范行政执法行为。以贯彻实施《行政处罚法》为契机，于2021年7月印发《关于完善行政处罚裁量基准全面推行涉企免罚轻罚清单的通知》，健全行政处罚裁量基准制度，推动行政执法机关建立健全行政处罚裁量基准并向社会公布，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。强化对行政处罚的监督检查，重大行政处罚决定，要求在决定作出后15日内通过江苏省行政执法管理和监督综合平台完成线上备案。今年初，我局印发《关于开展涉企免罚轻罚清单动态调整和不予实施行政强制措施清单制定工作的通知》，进一步推行宽严相济的处罚制度机制，目前全市已有27家市级行政执法机关依法制定并实施了本系统免罚轻罚柔性执法清单制度，基本实现了市场主体相关领域全覆盖。据不完全统计，今年1-7月份，全市适用免罚案件697件，涉及金额3679万元，从轻减轻处罚案件1518件，涉及金额7927万元，通过政策辅导、行政建议等柔性执法方式服务市场主体8000余家。对拒不改正或者曾“免于处罚”而后又“明知再犯”的违法行为主体严格依法查处，实现刚性处罚与柔性执法的无缝衔接，努力让人民群众真正感受到“有温度的执法”，充分体现宽严相济的法治精神。

三是进一步严格落实行政执法监督各项制度机制，加大重点领域执法监督力度，强化全市行政执法机关依法行政能力。一是严格落实行政执法主体人员资格审查制度。结合相关法律、法规、规章和部门“三定”方案，严格梳理全市行政执法主体资格，对行政执法部门的机关性质、执法主体类别和执法职权类型等情况进行全面梳理审查并向社会公示。严格审查执法人员资格，根据《江苏省行政执法证件管理办法》，对需申领执法证件的人员信息进行全面梳理和审核。重点核查人员性质以及在编在岗在执法情况。二是严格落实行政执法人员培训管理制度，定期组织执法人员培训考核。通过南通市行政执法人员培训考试云平台，组织全市行政执法人员参加法律知识培训和考试，内容涵盖《行政处罚法》《行政许可法》《行政诉讼法》等法律法规及国家和省关于法治政府建设、行政执法“三项制度”等政策文件，全面检验执法人员专业素养。三是严格落实行政执法“三项制度”。2017年来，我市紧紧围绕贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府重要改革部署，以点带面、全市推进，全面推行落实行政执法“三项制度”，形成以一个平台（省行政执法监督管理综合平台）、两项标准（《南通市行政执法机关执法记录装备配备指导标准》《执法记录装备记录执法过程拍摄标准》）、三个实施办法（《南通市行政执法公示制度实施办法》《南通市行政执法全过程记录制度实施办法》《南通市重大执法决定法制审核制度实施办法》）、四张清单（《行政执法主体清单》《行政执法人员清单》《行政权力事项清单》《重大执法决定法制审核目录清单》）、若干配套制度为内容的“1+2+3+4+N”改革成果。“三项制度”推行以来，目前各级行政执法部门主动公开执法信息已成常态，各级执法人员主动出示或佩带执法证件已成习惯；对程序启动、调查取证、审查决定、送达执行等执法全过程能够按要求进行记录，实现执法全过程留痕和可回溯管理；重大执法决定法制审核率达100%。下一步，我们将重点督促乡镇（街道）综合执法领域，聚焦执法源头、过程、结果等关键环节，严格落实行政执法“三项制度”，让每一个案件办理体现公平正义。四是持续加大重点领域执法监督力度，常态化开展行政执法案卷评查活动。今年上半年以免罚轻罚行政处罚案件为重点，抽调市级部门5名业务骨干组成集中评查组，严格依照《江苏省行政处罚案卷评查标准》和行政执法“三项制度”工作要求，对随机抽取的30宗一般程序行政处罚案卷进行评查，针对案卷中反映的证据链不严密、自由裁量说理不充分等问题提出整改要求，切实提升执法办案质量。五是严格规范履行行政执法职责。督促行政执法机关严格落实行政执法各项制度，规范执法程序，落实行政执法责任制，严防粗暴执法、随意执法。

在接下来的工作中，我们将继续围绕您提出的意见建议，进一步推动贯彻实施好《行政处罚法》，衷心感谢您对行政执法工作提出的宝贵建议，希望您今后一如既往地关心和支持我市行政执法工作。